農村基本經營制度是鄉(xiāng)村振興的基石，如何鞏固和完善農村基本經營制度，對加快推進農業(yè)農村現代化建設和實現鄉(xiāng)村振興而言至關重要。中央農村工作領導小組辦公室原主任、第十三屆全國人大常委、農業(yè)與農村委員會主任委員陳錫文先生于11月9日在北京大學2024年鄉(xiāng)村振興論壇中作了題為《鞏固和完善農村基本經營制度》的主旨報告，從歷史背景和政策延續(xù)、特點以及未來展望等方面對農村基本經營制度進行了詳細闡述。
一、農村基本經營制度的歷史背景和政策延續(xù)
陳錫文先生指出，鞏固和完善農村基本經營制度是黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》中明確提出的內容，也是長期以來中央一直強調的一項基本方針和政策。我國的農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經營體制。在1990年代初發(fā)出的農村指導性文件中以及十三屆八中全會的決定中，中央明確將這一制度作為農村經濟發(fā)展的基礎性制度長期堅持。在黨的十九大中，中央進一步明確農村土地二輪承包到期后再延長30年。習近平總書記對此也作了解釋，明確再延長土地承包期30年，從農村改革之初的第一輪土地承包算起，土地承包關系將保持穩(wěn)定長達75年，既體現長久不變的政策要求，又在時間節(jié)點上同實現第二個百年奮斗目標相契合。
陳錫文先生認為，農村基本經營制度的本質就是農村集體的土地，就作為農村集體經濟的土地，由農村集體經濟組織成員的農民家庭承包經營，一家一戶辦不好的事情由農村集體經濟組織和社會化服務組織幫忙解決。農民擁有承包權，對于經營權有自主處置的權利，在這個基礎上可以進一步催生超越家庭的新型農業(yè)經營主體。
二、農村基本經營制度的三大特點
對于農村基本經營制度的特點，陳錫文先生歸納如下。
第一，農村基本經營制度是一項堅守我國農村社會主義性質的制度。農村基本經營制度不是憑空產生的。它的形成是以我國農村中更具基礎性作用的三項制度為前提：第一是農村土地集體所有的制度。總書記曾經指出，這是我國農村最大的制度。我國現行的農村土地集體所有權源自于1962年中共中央發(fā)出的《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》（簡稱《指示》）。《指示》中明確了農村人民公社的基本核算單位是生產隊，也有的地方叫生產小隊。生產隊的土地都屬于生產隊所有，從那時候起到現在60多年過去了，黨和國家從來沒有再制定和發(fā)出關于改變農村集體土地所有權關系的法律和政策。對于農民而言，農村土地集體所有制不是一個抽象的概念，而是有著非常明確和具體的所有權主體，那就是土改以后的自然村，人民公社時期的生產隊，現如今的村民小組。第二是以農村集體經濟組織作為農村集體土地所有權的法定代表人。農民集體所有的土地所有權總有一個代表主體，這就是農村集體經濟組織。2024年6月28日，由十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》規(guī)定，農村集體經濟組織是以土地集體所有為基礎建立的，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，村級以及組級農村集體經濟組織。而實際上從我國農村土地所有權目前狀況看，絕大多數都在組一級，也就是過去的生產隊。而且《民法典》規(guī)定農村集體經濟組織是法律認可的特別法人。因此擁有農村集體土地所有權的村民小組，在有了《中華人民共和國農村集體經濟組織法》之后，就依法享有一級法人的法律地位，在維護其成員土地權利方面的能力將得到極大提升。第三是平等保障農村集體經濟組織成員權利的制度。總書記多次強調，農村集體經濟組織絕不能讓少數內部人控制，也不能讓外部資本控制，那么就需要這個組織依照法律去保障每一個集體經濟成員的平等權利。只有堅持上述這三項更為基礎性的制度，才能形成農村集體土地由作為農村集體經濟組織成員的農民家庭來承包經營的基本經營制度，有扎扎實實的牢靠的制度基礎，避免“鞏固和完善農村基本經營制度”流于一句空口號。否則農業(yè)的家庭經營就會導致農村土地的私有化。
第二，農村基本經營制度是一項堅持公平優(yōu)先，兼顧效率的制度。堅持公平優(yōu)先，兼顧效率的農村基本經營制度，是基于我國的現階段基本國情農情的實事求是考慮。我國農業(yè)是人均一畝三分地，戶均不過10畝田的小規(guī)模農業(yè)。大國小農在多數地方還將是一個長期存在，因此實行農村土地對農民的公平分配極為重要。同時這樣的資源稟賦決定了我國各地不可能都像歐美那樣搞大規(guī)模農業(yè)，搞大機械作業(yè)。多數地方要靠社會化服務實現小規(guī)模農戶和現代農業(yè)的有機銜接。
在農村基本經營制度下，農村集體土地的承包經營權分配，遵循兩個原則，一是只能向作為農村集體經濟組織成員的農民家庭這一法定主體發(fā)包；第二，對所有的農村集體經濟組織的成員在分配土地時，堅持平等原則。堅持這兩個原則，實際上就保證了在農村改革過程中，全國所有的農民都戶戶有地種，家家有房住，人人有飯吃。而并沒有在改革中出現農業(yè)資源的占有或兩極分化的現象。這對社會快速轉型過程中，保持農村乃至社會穩(wěn)定都是極為重要的。
陳錫文先生也強調基本經營制度也絕不是只將公平不講效率。從改革之初提出對農村土地實行集體所有權與農戶家庭承包經營權的兩權分離，到進一步提出對農村土地實行集體所有權、農戶承包權、土地經營權的三權分置，目的就是為了在新形勢下，順應農民保留土地承包權，流轉土地經營權的意愿。引入市場機制優(yōu)化配置已經承包到戶的土地經營權，通過農民依法自愿有償流轉承包土地的經營權，提高農業(yè)的經營效率。所以在保證公平或者說公平優(yōu)先的基礎上，根據形勢變化，不斷提高不損害農民公平權利的土地經營效益。總書記強調，要以不變應萬變，以農村土地集體所有，家庭經營基礎性地位，現有承包關系的不變，適應土地經營權流轉，農業(yè)經營方式的多樣化，推動提高農業(yè)經營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。
第三，農村基本經營制度是一項自身不斷堅持創(chuàng)新完善，具有廣泛適應性和巨大包容性的制度。農業(yè)基本經營制度是隨著改革深化和經濟社會發(fā)展不斷的創(chuàng)新和完善。1978年底，黨的十一屆三中全會原則通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中，明確寫著“不許包產到戶”。但是過了9個月，1979年9月黨的十一屆四中全會正式通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中，就刪除了“不許包產到戶”這句話。再看第一個和第三個中共中央的一號文件，也就是1982年和1984年的中央一號文件，里面明確規(guī)定承包到戶的土地不許出租。后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農民工的流動規(guī)模擴大，因此中央文件又提出了鼓勵土地向種田能手集中，允許土地承包經營權轉包。后又根據農民意愿，明確允許農村土地承包經營權依法自愿有償流轉。黨的十八大以后，中央把農村土地實行集體所有權和承包權的兩權分離，進一步創(chuàng)新為土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權的三權分置，這就明確了無論土地經營權如何流轉，土地的承包權都屬于農戶這一重要原則。到2022年底，全國家庭承包耕地經營權的流轉面積已經達到了5.8億畝，占家庭承包耕地總面積36.7%。
當前我國主要農作物耕種播全程機械化率達到了73%，小麥的全程機械化率接近了100%，但這并不都是農業(yè)經營者自己購買農業(yè)技術裝備的結果，而主要是由農業(yè)社會化服務發(fā)揮的作用。到2023年底，全國農村開展農業(yè)社會化服務的主體已經達到109.4萬個，服務覆蓋的農戶達到940多萬戶，每年服務所覆蓋的農作物面積達到21.4億畝。也就是說農業(yè)社會化服務體系的發(fā)展，實際上是和土地經營權的流轉和集中并生，這兩者相輔相成，都在推進。應該看到，我國農村土地經營權的流轉和集中，目前仍是處于從量變到質變的過程，所以不僅是經營自家承包地的小農戶需要農業(yè)社會化服務支持，絕大多數轉入了一定規(guī)模土地經營權的新型農業(yè)經營主體也同樣離不開農業(yè)社會化服務的支持。一種是新型主體購買他人提供的農業(yè)技術服務，另外一種就是新型主體利用自身購置的農業(yè)技術裝備，給別的經營者提供服務。無論是哪種形式，都實現了明顯優(yōu)化農村土地經營規(guī)模與農業(yè)技術裝備之間的配置關系，實現農業(yè)經營的降本增效。因此在當前和今后相當長時間內，農戶承包土地經營權流轉集中的規(guī)模經營，與通過社會化服務擴大農業(yè)技術裝備作業(yè)空間的規(guī)模經營，這兩種規(guī)模經營都是推動我國農業(yè)逐步現代化的重要途徑。這也表明農業(yè)的基本經營制度不僅不排斥農業(yè)的規(guī)模經營，相反，在三權分置的制度創(chuàng)新下，使得這個制度能夠容納從小農戶到各類新型經營主體的多種規(guī)模經營。而農業(yè)的社會化服務體系又與其服務主體的多元化，服務形式的多樣化，也就能夠滿足多種規(guī)模農業(yè)經營主體的需要。目前提供農業(yè)社會化服務的組織中，有服務專業(yè)戶，有家庭農場，有農民合作社，有農村集體經濟組織，還有供銷社和其他的涉農企業(yè)。提供服務的形式既有托管式的全程服務，也有菜單式的選項服務，還有隨叫隨到的專項服務。農業(yè)的生產性社會化服務之所以方興未艾，就在于它能夠在土地經營規(guī)模不足的條件下，通過服務來擴大農業(yè)技術裝備的作業(yè)規(guī)模，并以此提升農業(yè)經營的整體效果，從而實現小規(guī)模土地經營與現代農業(yè)的有機銜接。
因此實行三權分置的農村基本經營制度，一方面在穩(wěn)定農民土地承包權的前提下，引導有條件的農戶將承包土地的經營權依法自愿有償流轉和集中，以發(fā)展各種類型的土地規(guī)模經營，逐步擴大新型農業(yè)經營主體。另一方面又通過發(fā)展農業(yè)社會化服務體系，為土地規(guī)模經營大小不一的各類農業(yè)經營主體提供經濟、便捷、高效的生產服務。這兩者相互促進，相得益彰，推動著中國農業(yè)向現代化的穩(wěn)步發(fā)展。
陳錫文先生指出，在現階段農村基本經營制度的鞏固和完善中，也要注意到如下兩點問題。一是改革46年以來，隨著我國工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的快速推進，農業(yè)人口不斷減少，到2023年底，農村常住人口減至4.7億人，約占我國農村總人口的33.8%。然而就農業(yè)經營來說，經營自家承包地的農戶仍占農業(yè)經營主體的大多數，仍是農業(yè)經營的基本面。不可以簡單地說因為農村常住人口只有農村人口的三分之一，就認為可以對土地進行大刀闊斧的改革，這大概會不符合國情實際。二是在三權分置的制度創(chuàng)新推動下，農村承包土地經營權流轉在不斷發(fā)展，這就催生了一大批以家庭農場、農民合作社為代表的各類農業(yè)新型經營主體。我們現有大約400萬戶家庭農場的新型經營主體，平均土地經營規(guī)模是177畝。這樣一個經營規(guī)模距實現我國農業(yè)有效率的耕地規(guī)模經營，顯然還有很長的路要走。
三、鞏固和完善農村基本經營制度的未來展望
農業(yè)農村部剛剛公布，今年糧食總產量有望站上14000億斤的新臺階。此前我國連續(xù)9年糧食產量保持在13000億斤以上，今年若能夠站上14000億斤的新臺階，就比改革之前1978年的6095億斤，增長了大約130%。這也證明我國農村的基本經營制度，由于其自身的不斷創(chuàng)新和完善，有著廣泛的適應性和巨大的包容性，仍然是充滿活力的有效制度。要想鞏固和完善好這個制度，要看到在這個制度背后，還存在著三項更為基礎性的農村基本制度，那就是農村土地農民集體所有，堅持農村集體經濟組織，保障每一個集體經濟組織成員權利平等的制度。這樣才能使鞏固和完善農村基本經營制度，建立起牢靠的制度基礎，從而不斷的鞏固和完善。